MODUL 9

            Slovenská republika II: státní správa a samospráva, reformy veřejné správy


Cíl:

Student se bude po prostudování problematiky orientovat ve struktuře státní správy a dvojúrovňové
samosprávy Slovenské republiky a bude schopen alespoň stručně pohovořit o průběhu a nedostatcích
dosavadního reformního procesu v podmínkách Slovenské republiky.


Klíčová slova:

Státní správa a krajská úroveň místní samosprávy: duální model veřejné správy – polarizace
slovenské politiky a její projevy ve státní správě a samosprávě – budování a definitivní podoba
krajského zřízení – obvodní úřady – jednotlivé samosprávné kraje.

Obecní zřízení: obce, města, statutární města – počet obcí na Slovensku – orgány krajů a obcí –
obecní a krajská referenda – působnost obcí.

Reformy veřejné správy: reformy 1990 – 1996 – 2001–2004 – kritika reformního procesu.


Shrnutí:

Po roce 1989 prošla veřejná správa na Slovensku rozsáhlou proměnou: v září 1990 Slovenská národní
rada obnovila obecní samosprávu, což byl počátek zavedení duálního modelu veřejné správy.
Následovalo zřízení sítě místních orgánů státní správy, kterými byly ustanoveny okresní úřady (38
okresů) a obvodní úřady (121 obvodů). Po vzniku nezávislého Slovenska se do vývoje veřejné správy
stále více promítal vysoký stupeň polarizace slovenské politiky. V polovině 90. let se rovněž
projevilo ze systémového hlediska naprosto nevhodné územně-správní uspořádání. Současná podoba
veřejné správy na Slovensku byla dotvořena v roce 2001, kdy byl přijat zákon o samosprávě vyšších
územních celků. Legislativně je obecní zřízení na Slovensku ošetřeno Ústavou Slovenské republiky
(čtvrtá hlava) a zákonem o obecním zřízení ze společné československé éry (zákon Slovenské národní
rady č. 369/1990 Sb., o obecním zřízení ve znění pozdějších předpisů). Vedle samosprávných krajů
coby vyšších územních samosprávných celků vykonávají na Slovensku místní územní samosprávu obce,
resp. města. Jako jsou orgány samosprávných krajů předseda a zastupitelstvo samosprávných krajů,
volenými orgány obcí jsou starosta a obecní zastupitelstvo. Dosavadní reformní proces, nastartovaný
transformačními změnami po roce 1989, proběhl v několika vlnách, přičemž nejintenzivnější reformní
úsilí bylo koncentrováno do let 2001–2004. Zatímco v oblasti decentralizace byly reformy veřejné
správy na Slovensku úspěšné, podobně i v posílení místních samospráv a přechodu na duální systém,
současná kritika se zaměřuje na nelogické a ahistorické územní členění státu, neefektivně a
neekonomicky vysoký počet samosprávných krajů, nerespektování jazykového složení státu ad.


Kontrolní otázky:

1)      Stručně popiš proces politizace veřejné správy od poloviny 90. let minulého století a jeho
negativní dopady na veřejný sektor.

2)      Jaké jsou základní kompetence slovenských obcí?

3)      Popiš ústavní a zákonné zakotvení obcí ve Slovenské republice.

4)      V čem se liší působnost obecních a krajských samospráv?

5)      Periodizuj v základních meznících reformní proces ve Slovenské republice.


Literatura:

Kopeček, L.: Slovensko. In Kubát, M. (ed.): Ústavní a politické systémy zemí středovýchodní Evropy.
Praha: Eurolex Praha 2004, s. 370–372.

Slavík, V.: Reforma verejnej správy v srov. Přírodovědecká fakulta UK Bratislava. Dostupné
z:http://www.infostat.sk/vdc/pdf/slavikdoc.pdf

Volko, V. – Kiš, M.: Stručný prehľad vývoja územného a správného členenia Slovenska. Ministerstvo
vnitra SR: Bratislava, 2007. Dostupné z:
http://www.minv.sk/?strucny-prehlad-vyvoja-uzemneho-a-spravneho-clenenia-slovenska.

Zákon 221/1996 Z.z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky.

Zákon 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov.


1. STÁTNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA


1.1 Státní správa a krajská úroveň místní samosprávy


Po roce 1989 prošla veřejná správa na Slovensku rozsáhlou proměnou: v září 1990 Slovenská národní
rada obnovila obecní samosprávu (zákon č. 369/1990 Sb., o obecním zřízení), což byl počátek
zavedení duálního modelu veřejné správy (oddělení samosprávných územních korporací s vlastními
orgány od státu a jeho správy). Následovalo zřízení sítě místních orgánů státní správy (zákon č.
472/1990 Sb., o organizaci místní státní správy), kterými byly ustanoveny okresní úřady (38 okresů)
a obvodní úřady (121 obvodů). Těmito změnami byl nahrazen dosavadní systém národních výborů
existujících od místní až po krajskou úroveň. Část pravomocí národních výborů přešla na místní
úrovni na obce, další pak na různé orgány státní správy. Nově bylo upraveno postavení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy a vztahy mezi nimi (zákon č. 347/1990 Sb., o organizaci
ministerstev a ostatních orgánů státní správy; v roce 2001 byl po mnoha novelizacích nahrazen novým
zákonem č. 575/2001 Sb., o organizaci činnosti vlády a o organizaci ministerstev a ostatních
ústředních orgánů státní správy.)


Po vzniku nezávislého Slovenska se do vývoje veřejné správy stále více promítal vysoký stupeň
polarizace slovenské politiky: projevilo se to nestabilitou kádrů ve státní správě, přičemž
zlomovou se v tomto ohledu ukázala vlna čistek ve státní správě, kterou odstartovala koaliční vláda
premiéra Mečiara po parlamentních volbách 1994. Rozsáhlé personální změny se dotkly státní správy
od ústřední úrovně až po úroveň místní. Na uvolněná místa byli masově bez ohledu na jakoukoliv
odbornou či společenskou kvalitu dosazováni členové či stoupenci stávajících vládních stran. Po
parlamentních volbách 1998 personální nestabilita pokračovala. Nová vládní garnitura si opět
rozparcelovala vedoucí posty ve státní správě a opět je obsadila svými lidmi. Jistá obměna
vedoucích kádrů veřejné správy proběhla i po volbách v roce 2002. Důsledkem výše nastíněného
přístupu ke státní správě byl nepříznivý dopad na kvalitu jejího výkonu.


V polovině 90. let se rovněž projevilo ze systémového hlediska naprosto nevhodné územně-správní
uspořádání. V roce 1996 byl přijat nový zákon o územním a správním uspořádání (zákon č. 221/1996
Sb.) a nový zákon o organizaci místní státní správy (zákon č. 222/1996 Sb. z.). Došlo tak k výrazné
změně podoby územní státní správy. Změnila se struktura okresů, jejichž počet byl zvýšen z 38 na
79, a vzniklo osm nových krajů, s čímž souviselo zvýšení počtu okresních úřadů a zřízení nových
krajských úřadů (současně byly zrušeny obvodní úřady).


Nové okresy, jejichž nárůst převýšil racionálně zdůvodnitelný počet, vznikly především tam, kde
měla stávající vládní koalice silnou podporu. Představovaly tak jistou formu odměny místním
politickým elitám. Hranice nových krajů z velké části ignorovaly přirozené historické sídelní
regiony. Přepjatě politicko-nacionální aspekt hranic se projevil i v tom, maďarská menšina byla
rozdělena do několika krajů, přičemž v žádném netvořila většinu. Na konci roku 2003 došlo k další
institucionální změně v podobě místní státní správy, která znamenala návrat před rok 1996. K l.
lednu 2004 byly zrušeny okresní úřady a byla redukována i agenda krajských úřadů, jež ale zůstaly
zachovány. Současně vzniklo padesát obvodních úřadů a síť specializovaných orgánů místní státní
správy.


Současná podoba veřejné správy na Slovensku byla dotvořena v roce 2001, kdy byl přijat zákon o
samosprávě vyšších územních celků (zákon č. 302/2001 Sb.). Nově byl zřízen druhý samosprávný stupeň
(samosprávné) kraje, čímž byla vyplněna mezera existující od začátku 90. let mezi celostátní a
obecní úrovní. Kraje (samosprávné kraje, hovorově župy) mají vlastní samosprávné, na čtyřleté
období volené orgány (předsedu kraje a zastupitelstvo kraje) a do jejich kompetence přinejmenším
náleží střední školství, zdravotnická péče a údržba silnic II a III třídy mimo území obcí. Zákon
současně převzal nepřirozené rozhraničení krajů provedené v roce 1996 a přiznal osmi krajům
(Banskobystrický, Bratislavský, Košický, Nitranský, Prešovský, Trenčianský, Trnavský, Žilinský)
poměrně omezené kompetence (zákon č. 416/2001 Sb.). Kraje nezískaly právo zákonodárné iniciativy a
finančně zůstaly téměř zcela závislé na příjmech rozdělovaných prostřednictvím státního rozpočtu.
Zřízení samosprávných krajů stejně jako průběh a výsledky reformy veřejné správy vedly ke značným
kontroverzím na slovenské politické scéně.


Slovensko v současné podobě představuje unitární stát s poměrné vysokou mírou centralizace. Systém
veřejné správy je přitom značně nepřehledný a v některých směrech i silně naddimenzovaný.


1.2 Obecní zřízení


Legislativně je obecní zřízení na Slovensku ošetřeno Ústavou Slovenské republiky (čtvrtá hlava) a
zákonem o obecním zřízení ze společné československé éry (zákon Slovenské národní rady č. 369/1990
Sb., o obecním zřízení ve znění pozdějších předpisů). Slovenské obce jsou tvořeny jedním, nebo
větším počtem lidských sídel, a to přinejmenším na jednom katastrálním území, na němž žijí občané
s právem trvalého pobytu v obci. Na Slovensku je v současnosti 2891 obcí, z nichž 138 má status
měst a 4 vojenských újezdů. Větší obce se dále člení na místní části, v městech městské části.
Zvláštními zákony je upraveno postavení měst Bratislava a Košice, rozdělených na městské části
s vlastními starosty a místními zastupitelstvy mimo společného primátora a zastupitelstva měst.


Vedle samosprávných krajů coby vyšších územních samosprávných celků vykonávají na Slovensku místní
územní samosprávu obce, resp. města, jejichž základní úkoly a kompetence jsou zakotveny ve čtvrté
hlavě (článcích 64–71) Ústavy Slovenské republiky. Podle ústavy jsou obce a vyšší územní celky
samostatnými, samosprávnými a správními celky, právnickými osobami s vlastním majetkem a finančními
prostředky a povinnostmi danými zákony. Územní samospráva je na Slovensku vykonávána
prostřednictvím volených zastupitelstev, místními a krajskými referendy, orgány obcí a
samosprávných krajů anebo jinými formami shromáždění obyvatel obcí či krajů. Jako jsou orgány
samosprávných krajů předseda a zastupitelstvo samosprávných krajů, volenými orgány obcí jsou
starosta a obecní zastupitelstvo.


Starosta (ve statutárních městech Bratislava a Košice primátor) je voleným orgánem obce a jejím
nejvyšším představitelem, který obec reprezentuje a vykonává na jejím území místní a příslušnou
část státní správy. Starosta je poslancem obecního zastupitelstva, zvoleným zaměstnancem obce a
statutárním orgánem rozpočtové nebo příspěvkové organizace. Platy slovenských starostů jsou
odvozovány od průměrného výdělku ve slovenském hospodářství a jeho násobkem v závislosti na
velikosti obce (základní plat se v roce 2011 pohyboval kolem 2500 eur). Starosta je členem obecního
zastupitelstva, které je složeno z volených zástupců v přímých, rovných, tajných volbách obyvatel
samosprávného celku. Na úrovni obcí působí obecní nebo městská zastupitelstva.


Podle zákona č. 369/1990 Sb, o obecním zřízení spadá do základních kompetencí či působnosti obcí
elementární školství, správa místních komunikací, územní plán a stavební řízení, správa obecního
majetku, sestavování a schvalování obecního rozpočtu, rozhodování v otázce místních daní a
poplatků, zajišťování veřejně prospěšných služeb a činností (např. úklid obce), vytváření podmínek
pro kvalitní zásobování obce potravinami, vykonávání vlastní podnikatelské a investiční činnosti,
organizování obecních voleb a referend, zajišťování veřejného pořádku a bezpečnosti, ochrana
kulturních památek, poskytování notářských služeb v oblasti ověřování listin, vedení obecní kroniky
ve státním, případně menšinovém jazyce.


2. REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY


Dosavadní reformní proces, nastartovaný transformačními změnami po roce 1989, proběhl v několika
vlnách: v roce 1990 a bezprostředně následujících letech proběhlo odstraňování předcházejícího
nedemokratického centralismu, obnova demokratických podmínek vládnutí, restaurace místních
samospráv a obecního zřízení, decentralizace veřejného sektoru ad. V roce 1996 byla uskutečněna
rozsáhlá reorganizace územní státní správy, během níž zanikly obvody, enormně se zvýšil počet
okresů a byly obnoveny kraje. Slovensko bylo napříště rozděleno na 8 krajů a 79 okresů a práva
místních samospráv byla výrazně omezena ve prospěch místní státní správy.


Nejintenzivnější reformní úsilí bylo koncentrováno do let 2001–2004: Zákonem č. 416/2001 Z.z. o
přechodu některých působností z orgánů státní správy na obce a vyšší územní celky byly přeneseny
nové kompetence ze státní správy na samosprávu, čímž mělo dojít k opětovnému posílení práv místních
samospráv v obou úrovních. V letech 1999 a 2000 byly slovenskou vládou přijaty Strategie reformy
veřejné správy Slovenské republiky a Koncepce decentralizace a modernizace veřejné správy Slovenské
republiky, jejichž hlavními cíly byly decentralizace a modernizace veřejné správy v souladu
s požadavky EU. Důležitým reformním krokem bylo přijetí zákona č. 302/2001 Sb., o samosprávě
vyšších územních celků: 1.1.2002 tak vznikla dvoustupňová struktura samosprávy, jejímž problémem
však zůstaly omezené kompetence a finanční závislost na státním rozpočtu. 1.1.2004 ukončily činnost
okresní úřady, byly redukovány kompetence krajských úřadů, vzniklo 50 obvodních úřadů a síť
specializovaných orgánů místní státní správy.


Zatímco v oblasti decentralizace byly reformy veřejné správy na Slovensku úspěšné, podobně i
v posílení místních samospráv a přechodu na duální systém, současná kritika se zaměřuje na
nelogické a ahistorické územní členění státu, neefektivně a neekonomicky vysoký počet samosprávných
krajů, nerespektování jazykového složení státu ad.